Nova lei restringe competência de tribunais administrativos sobre IBS
Por: José Higídio
Fonte: Consultor Jurídico
A nova Lei Complementar 227/2026 restringe a competência e as possibilidades
de atuação dos órgãos de julgamento administrativo tributário no âmbito do
Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), um dos tributos instituídos pela reforma
tributária. Essa é a avaliação de tributaristas e integrantes desses órgãos, críticos
da regra que impede os julgadores administrativos de afastar a aplicação de
alguma norma considerada por eles ilegal.
A lei em questão é a última etapa da regulamentação da reforma. A competência
sobre o IBS é compartilhada entre os estados, o Distrito Federal e os municípios.
E o artigo 74 da norma proíbe que as autoridades estaduais ou municipais
julgadoras dos processos administrativos sobre IBS afastem ou deixem de seguir
a legislação “sob o fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade”.
A legislação abrange não só leis, mas também atos do Poder Executivo, como
decretos, portarias e instruções normativas. Todas essas normas são usadas pelos
governos para fundamentar autos de infração tributários e cobrar o pagamento
de impostos em determinadas situações.
Ao julgar casos sobre os tributos atuais, os tribunais administrativos podem
anular uma autuação caso entendam que o decreto no qual ela se baseou é ilegal.
O Conselho de Contribuintes do Rio de Janeiro, responsável pelos julgamentos
administrativos tributários no estado, já afastou, por exemplo, regras locais que
restringiam o crédito de combustível às aquisições feitas diretamente em
distribuidoras. Os conselheiros entenderam que prevalecem as previsões de uma
lei complementar federal sobre o tema.
Ou seja, o órgão julgador administrativo pode afastar a aplicação de uma norma
no caso concreto se concluir que ela extrapola a lei. Mas isso não será possível
nas futuras disputas sobre IBS.
Carimbadores de autos de infração
De acordo com Renato Silveira, sócio do escritório Machado Associados, é
comum que o Fisco, ao regulamentar as leis, acabe “indo além do texto legal ou
dando uma interpretação que não cabe na moldura legislativa”. Ele considera que
a regra da LC 227/2026 é “descabida”, pois “esvazia a competência dos órgãos
administrativos de julgamento”.
Rodrigo Barreto de Faria Pinho, conselheiro do órgão julgador administrativo
tributário fluminense, entende que a lei restringe a competência dessas
autoridades, o que é “muito ruim”.
Ele explica que tais órgãos já não podem afastar normas por
inconstitucionalidade. Na sua visão, isso de fato “não cabe ao órgão
administrativo” — “mas a legalidade, sim”. Pinho observa que, conforme a nova
lei, se uma instrução normativa sobre IBS, por exemplo, afrontar a legislação, não
poderá ser afastada pelo tribunal administrativo.
Sócio do Andrade Maia Advogados, Leonardo Aguirra de Andrade também vê
uma restrição “preocupante” da competência desses órgãos, que vai além da
atual regra padrão contra a análise de inconstitucionalidade.
“Chama atenção essa impossibilidade de um julgador administrativo tratar de
temas de ilegalidade, porque às vezes há um cenário, por exemplo, de instituição
normativa x lei”, aponta Aguirra. “É um típico ato administrativo a ser revisto e
interpretado.”
Para Juliano Di Pietro, vice-presidente do Tribunal de Impostos e Taxas de São
Paulo (TIT-SP, que julga os processos administrativos tributários estaduais), a LC
227/2026 “sem dúvida restringe” a competência desses órgãos e “faz dos
tribunais administrativos órgãos carimbadores de autos de infração”.
Ele considera que a competência para afastar decretos, portarias e instruções
normativas é adequada, pois desvincula os tribunais administrativos das
“estruturas fazendárias”.
Mas, com a nova regra, a interpretação do Fisco sobre a lei “sempre prevalecerá,
desequilibrando bastante a balança que orienta o devido processo legal, o
contraditório e a ampla defesa em processos administrativos”.
Maior judicialização
Segundo Aguirra, a nova restrição se reflete nas próprias defesas dos
contribuintes, que acabam tendo menos possibilidades de argumentação.
Silveira, por sua vez, destaca que a regra prejudica também a Fazenda Pública. O
governo tende a assumir mais riscos com a judicialização das disputas tributárias
— que deve ser a opção de muitos contribuintes para defender seus interesses.
Se o tribunal administrativo não poderá afastar o entendimento do Fisco pelo
fundamento da ilegalidade, o mais provável, diz o advogado, é que o contribuinte
acione o Judiciário.
Com o “engessamento” do desempenho da função dos julgadores, os órgãos
administrativos transformam-se em uma “mera instância de ‘passagem'” e deixa
de existir “uma discussão legítima e transparente do crédito tributário”, afirma
Aguirra.
“Se o objetivo é aplicar e seguir o entendimento do Poder Executivo na
interpretação da legislação tributária, não é necessária a existência do
contencioso administrativo tributário do IBS”, opina.
Posição não é unânime
Mário de Godoy Ramos, julgador do Tribunal Administrativo Tributário do
Estado de Pernambuco (Tate-PE), tem opinião diversa. Ele acredita que a LC
227/2026 “não esvazia, mas regula adequadamente a competência dos órgãos
administrativos de julgamento”.
Ele explica que, conforme a legislação local, o próprio Tate-PE não pode alegar
ilegalidade para deixar de aplicar normas. Mas isso não impede o órgão de
exercer suas funções. “Ao contrário: a clareza sobre os limites de competência
fortalece a legitimidade de nossas decisões.”
Ramos ressalta que a nova lei, na verdade, ampliou as hipóteses em que os
tribunais administrativos podem afastar normas consideradas ilegais ou
inconstitucionais. O artigo 74 prevê que esses órgãos devem seguir, por exemplo,
as decisões do Superior Tribunal de Justiça em recursos repetitivos. Hoje, isso não
é regra no Tate-PE, no TIT-SP ou mesmo no Conselho Administrativo de Recursos
Fiscais (Carf).
Além disso, tais órgãos continuam com uma competência “ampla e fundamental”,
que envolve, por exemplo, interpretar e aplicar normas no caso concreto; checar
se o fato gerador realmente ocorreu; determinar o momento exato da ocorrência;
analisar se o fato se enquadra na hipótese normativa; confirmar se o fato ocorreu
no território de competência daquele governo; conferir a base de cálculo e a
alíquota aplicada; verificar causas de exclusão, suspensão ou extinção do crédito;
garantir ampla defesa, contraditório e devido processo legal, entre outras
atribuições.