Modulação de efeitos de decisões pelo STF dispara em processos tributários
Por: Marcela Villar
Fonte: Valor Econômico
O Supremo Tribunal Federal (STF) tem restringido, cada vez mais, os efeitos
das próprias decisões por meio da chamada modulação dos efeitos. O uso do
instituto pela Corte disparou nos últimos cinco anos, principalmente nos
julgamentos de casos tributários - a fim de preservar benefícios fiscais do
passado ou em nome da estabilidade dos cofres públicos.
De um total de 110 casos em que a modulação foi aplicada em julgamentos
relativos a tributos na história da Corte, 88 (80%) ocorreram entre os anos de
2020 e 2024, segundo um estudo da Fundação Getulio Vargas (FGV). A
modulação foi instituída pela Lei nº 9.868, de 1999.
O instrumento serve para fazer valer uma decisão a partir de determinada data
no futuro. No caso de incentivos fiscais, por exemplo, o objetivo seria o de não
prejudicar um contribuinte que usava a subvenção há anos e, de repente, fosse
obrigado a recolher os valores que deixou de pagar por causa dos benefícios.
De acordo com o levantamento, no STF, das 8.142 decisões analisadas, 359
tiveram a modulação de efeitos deferida, sendo 107 relacionadas à temática
tributária. No Superior Tribunal de Justiça (STJ), dos 1.106 acórdãos da base de
dados, 108 tiveram discussão sobre modulação, sendo 93 sobre tributos. Em 15
casos, a modulação foi deferida.
Apesar de aplicada em menos de 5% do total das decisões da Corte, a
ferramenta tem causado insegurança jurídica aos contribuintes, o que seria
exatamente o oposto do seu propósito. É o que conclui o estudo da FGV,
conduzido pelos advogados Aldo de Paula Junior e Laura Campedelli.
Legislador permitiu que as Cortes Superiores definam o marco temporal”
— Fabrício da Soller
Isso ocorre porque, segundo a pesquisa mostra, não há padrão ao se aplicar a
modulação: existem 17 hipóteses de marco temporal para limitar os efeitos de
uma decisão. Também falta transparência na fundamentação que justifica o uso
do instituto em alguns casos e em outros não. Dos 154 processos em que a
aplicação da modulação foi analisada em matéria tributária, só 22 decisões
apresentaram dados para fundamentar seu uso (14%). No geral, esse percentual
é de 28% - 180 de um total de 644.
A maioria dos acórdãos que aplica a modulação traz o argumento genérico de
que é necessário preservar a “segurança jurídica” e o “interesse social”. O
levantamento aponta que isso é mais comum em casos de benefícios fiscais. De
76 processos em que a modulação dos efeitos foi debatida envolvendo
incentivo fiscal, a limitação dos efeitos da decisão da Corte foi deferida em 53
(70%).
O artigo 27 da Lei 9.868 autoriza o STF a restringir os efeitos de decisões de
inconstitucionalidade, “tendo em vista razões de segurança jurídica ou de
excepcional interesse social". A modulação também aparece no artigo 927 do
Código de Processo Civil (CPC), “na hipótese de alteração de jurisprudência
dominante”, justificativa mais usada pelo STJ, mostra o estudo.
Outra das conclusões da pesquisa é que o tempo é uma variável relevante na
aplicação da modulação. Isso porque quanto mais uma norma declarada
inconstitucional vigorou no mundo jurídico, mas risco à segurança jurídica sua
anulação sem restrições pode trazer. Mas também foram identificados casos em
que o STF não modulou uma decisão em que a lei tinha vigorado por nove anos
(RE 559937) e em que aplicou a modulação quando a vigência foi de apenas
três anos (RE 680089).
O problema é que a demora do próprio Supremo em julgar os processos pode
provocar um maior uso da modulação. “Em que medida essa demora no
julgamento também não interfere na modulação dos efeitos? Aquilo que o
tribunal procura corrigir como quebra de segurança jurídica, ele também pode
estar contribuindo”, diz Aldo de Paula Junior. O estudo indica como média um
período de quase quatro anos entre uma ação chegar ao STF e ser julgada.
Na visão de alguns especialistas, o instituto vem sendo bem aplicado pelas
Cortes superiores. “O uso de expressões abrangentes, como segurança jurídica,
proteção ao interesse social e legítima expectativa são conceitos indeterminados
que têm como função dar ao julgador certa margem para seu uso dentro dos
processos”, afirma o advogado Samuel Mezzalira, sócio do escritório Ayres
Britto. “Quando o STF faz uso dessas cláusulas genéricas, está fazendo o que o
legislador permitiu”, diz.
O subprocurador-Geral da Fazenda Nacional, Fabrício da Soller, diz ainda que
é esperada uma aplicação maior da modulação em casos tributários. “Não me
causa estranheza”, afirma. “Se tiver que devolver o tributo recolhido, é preciso
é tributar ainda mais os contribuintes para gerar receita e fazer essa devolução”,
acrescenta. Outro caminho seria reduzir as despesas para permitir a restituição
dos valores, diz ele, o que significa restringir políticas públicas.
Contudo, vários concordam que há uma “falta de consistência e coerência” ao
aplicar a modulação. “As decisões têm baixa fundamentação e uma referência
muito rápida sobre a quebra de segurança jurídica, sem se preocupar em
especificar em que dimensão”, afirma Aldo de Paula Júnior. “Tudo é dado
como óbvio e notório, sem necessidade de demonstração”, completa.
Recentemente, o presidente do STF, Luís Roberto Barroso, criou um núcleo de
análise econômicas, o Núcleo de Processos Estruturais Complexos (Nupec). “É
um avanço, mas deveria ser mais institucionalizado a ponto de não ser só uma
assessoria interna para os ministros, mas algo obrigatório para que todas as
discussões passassem por essa avaliação”, diz Junior.
Laura Campedelli reforça que é preciso demonstrar a relação entre a proteção
do interesse social e a manutenção dos cofres públicos. “A proteção aos cofres
públicos demanda comprovação que esse valor está destinado a assegurar a
saúde, educação e segurança, por exemplo”, diz. “Mas não explicitam e isso é
uma carência de fundamentação muito grave”, adiciona.
“A gente vê que, de fato, a maioria das afirmações é feita sem lastro empírico
e, quando se está julgando uma matéria tributária e decide-se que precisa ser
modulada porque tem impacto econômico, são necessários dados que amparem
a conclusão”, pondera Samuel Mezzalira.
Já o subprocurador-geral argumenta que há falta dessa fundamentação em
diversas decisões, não só quanto à modulação. Ele destaca também que o
legislador deixou em aberto a possibilidade de as Cortes Superiores escolherem
o marco temporal na modulação de efeitos. “E o STF tem aplicado, analisando
caso a caso e verificando o melhor momento para fazê-lo”, afirma.
Os pesquisadores da FGV coletaram as decisões judiciais para análise por meio
de programação. Em seguida, aplicaram filtros para considerar apenas ações de
controle concentrado - ADI, ADPF, ADO e ADC -, as que foram dadas em
repercussão geral e as legíveis (que a Inteligência Artificial consegue ler), o que
reduziu o banco a quase 2 mil decisões. A partir daí, com auxílio de robôs de
IA generativa (o Gemini, do Google, e o Chat GPT, da OpenAI), foram feitas
50 perguntas ao compilado de acórdãos.