Código de Defesa do Contribuinte falha em ampliar proteção e tem pouco efeito prático
Por: José Higídio
Fonte: Consulttor Jurídico
O recém-sancionado Código de Defesa do Contribuinte não faz jus ao nome.
Embora tenha o objetivo expresso de estabelecer regras gerais sobre direitos e
garantias dos pagadores de tributos, a nova lei complementar não traz mudanças
profundas quanto a esses aspectos. Na verdade, a norma apenas consolida
princípios já existentes e, assim, não garante um maior amparo ao contribuinte.
Nova lei complementar não traz mudanças profundas na defesa dos contribuintes
Apesar da proposta de ser um Código de Defesa do Contribuinte, a lei é muito
mais direta, objetiva e inovadora ao prever regras contra o devedor contumaz (foi
esse o grande mote desde sua aprovação no Congresso). Tributaristas avaliam
que haverá pouco efeito prático na proteção dos contribuintes.
Para Diego Diniz, sócio do escritório Daniel, Diniz & Branco Advocacia Tributária,
o Código é “muito mais promessa do que realidade”. Isso porque a lei
complementar “se vale de disposições principiológicas que precisam de maior
concretude no plano real”.
O ponto positivo, segundo ele, é que a lei representa uma sinalização da
administração pública no sentido de estabelecer uma “relação mais harmônica”
com o contribuinte. Mas o tributarista entende que, se não houver regras mais
concretas e uma mudança de cultura do Fisco, a norma terá pouco efeito prático.
O vice-presidente da Associação Paulista de Estudos Tributários (Apet),
Alexandre Evaristo Pinto, afirma que a norma é “muito bem-vinda no âmbito
téorico”, mas muito mais “programática e principiológica” — ou seja, falta
“densidade” e, consequentemente, efetividade para proteger o contribuinte
“perante os interesses arrecadatórios”.
Código de Defesa do Fisco
Na prática, de acordo com o advogado, essa efetividade só deve vir a partir de
uma regulamentação e vai depender da “boa vontade” da administração
tributária.
Hugo de Brito Machado Segundo, professor da Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo (FDUSP) e da Universidade Federal do Ceará (UFC),
considera que a maioria das previsões da nova lei é “muito vaga e genérica”. Por
isso, ele entende que “tudo dependerá de como os aplicadores (Fisco e Judiciário)
vão entender as disposições”.
Segundo o tributarista, quando o texto é muito genérico, os fiscais “geralmente
o ignoram e priorizam textos normativos específicos e dotados de maior
concretude”. Assim, “as autoridades fatalmente darão prioridade”, por exemplo,
a uma instrução normativa que tenha alguma determinação expressa para uma
ação específica e pontual, ainda que ela vá de encontro aos princípios da lei.
Ou seja, na prática, o Código de Defesa do Contribuinte “pode não servir de
nada”. Mas, no Judiciário, “pode ser que algumas disposições sirvam de alguma
coisa”.
Considerando que boa parte da lei busca distinguir os bons pagadores de
tributos dos contribuintes considerados não cooperativos e estabelecer medidas
contra devedores contumazes, o professor vê a lei muito mais como um “Código
de Defesa do Fisco”.
“Embora a norma tenha esse nome de Código de Defesa do Contribuinte, ela
acaba sendo mais efetiva na parte do devedor contumaz do que na defesa do
contribuinte”, diz Evaristo Pinto, que classifica a lei como “assimétrica”.
Da mesma forma, Rafael Oliveira Beber Peroto, sócio do Oliveira e Olivi
Advogados e Associados, aponta: “Muito embora o objetivo principal do Código
seja promover a defesa do contribuinte, e ainda que traga disposições
relacionadas à identificação dos bons pagadores e dos contribuintes
cooperativos, a nova lei dá mais ênfase aos deveres e à punição do mau pagador”.
Na visão de Renato Mendes, do Jorge Advogados, o “núcleo duro” da defesa do
contribuinte previsto na lei, de fato, é “muito principiológico”, enquanto a parte
punitiva é mais clara e objetiva. Ele entende que a norma poderia ter sido mais
aprofundada, para garantir uma “proteção econômica e procedimental” mais
robusta no curto prazo.
Há, porém, um ponto positivo: “Os novos artigos fornecem a letra da lei para
sustentar nulidades que antes dependiam de construções doutrinárias”. Mas o
advogado concorda que “a face protetiva do Código de Defesa do Contribuinte
ainda precisa ser confirmada no dia a dia dos tribunais e na resistência contra
interpretações administrativas restritivas”.
Para uma lei com tal nome, esperava-se muito mais. “O contribuinte que sempre
cumpre com suas obrigações está preocupado se vai ter benefícios, se vai
conseguir recolher os tributos com um encargo menor, se vai conseguir algum
tipo de desconto para alguma situação”, diz Mendes. Isso não é contemplado
pelo Código.
Sem grandes novidades
Peroto afirma que “a nova lei não promove mudanças profundas no sistema
tributário nem introduz inovações substanciais no aspecto principiológico, pois
reúne e consolida princípios que já estavam presentes de forma dispersa e até
implícita no ordenamento jurídico”.
Para ele, o Código de Defesa do Contribuinte “possui papel essencialmente
complementar, conferindo maior clareza, sistematização e, de certa maneira,
efetividade a muitos dos princípios, direitos e garantias já previstos antes pela
legislação infra e constitucional”.
Diniz confirma que as previsões gerais da lei já podiam ser encontradas “em
outras disposições”. O ineditismo — positivo, segundo ele —, é unificá-las em
uma norma e estendê-las para todos os entes federados.
De acordo com Evaristo Pinto, alguns desses pontos “já são efetivos” por conta
de outras normas. Ou seja, a maior parte das ideias já está contida na legislação
e na própria Constituição: “Não tem nada que seja totalmente inédito”.
Entre as “normas fundamentais da relação tributária” previstas no Código está,
por exemplo, o respeito à segurança jurídica e à boa-fé na aplicação da legislação.
O vice da Apet classifica esse ponto como “uma obviedade”, enquanto Mendes
considera que se trata de um princípio constitucional.
Outro trecho diz que a administração tributária deve “adequar meios e fins que
imponham menor onerosidade aos contribuintes”. Mendes explica que “esse tipo
de disposição pauta a Lei de Execução Fiscal“.
O Código também cita a redução da litigiosidade. Segundo Evaristo Pinto, “isso
faz parte do jogo: para o sistema ser eficiente, tem que ser o menos litigioso
possível”.
Muitas outras obrigações do Fisco previstas na lei são óbvias, como “indicar os
pressupostos de fato e de direito que justifiquem seus atos”, “adotar medidas de
transparência” e “garantir a ampla defesa e o contraditório”. O mesmo vale para
os direitos do contribuinte, como “ser tratado com respeito e urbanidade”, “ter
vista dos autos e obter cópias de documentos neles contidos” e “provar suas
alegações”.
Quanto à indicação de pressupostos, embora não se trate de uma novidade,
Mendes acredita que os advogados terão “um substrato legal” para contestar
lançamentos que não cumpram o requisito.
Há ainda itens que já estavam presentes na legislação, mas com redações
diferentes. É o caso da promoção de ações e campanhas de orientação aos
contribuintes. O vice-presidente da Apet lembra que a Receita publica todo ano
perguntas e respostas sobre o Imposto de Renda. Normas recentes, como a
tributação dos dividendos e a redução de incentivos fiscais, também geraram
medidas semelhantes.
Possíveis avanços
O Código prevê a presunção de boa-fé do contribuinte “nos âmbitos judicial e
extrajudicial”. Na avaliação de Machado Segundo, isso, se cumprido, “pode
mudar um paradigma”, pois hoje “o que se presume é a má-fé do cidadão (não
só do contribuinte)”.
Peroto entende, contudo, que esse princípio não é uma grande novidade no
ordenamento jurídico. “O avanço trazido pelo Código de Defesa do Contribuinte
está em sua positivação expressa”, opina.
Por sua vez, Diniz afirma que a presunção de boa-fé “na relação entre
administração pública e administrado” já é defendida há muito tempo pela
doutrina e “encontra respaldo em precedentes”.
De acordo com a nova lei, o contribuinte também tem o direito de “eximir-se de
fornecer documentos e informações aos quais a administração tributária possua
acesso ou que já lhe tenham sido entregues”. Machado Segundo acredita que
isso pode reduzir burocracias e exigências de informação duplicadas: “Se a
Receita já tem a informação, não pode ficar pedindo de novo só por
comodidade.”
Outro trecho prevê que o Fisco só pode receber a garantia em um processo
(fiança bancária ou seguro garantia) depois do trânsito em julgado da decisão
em seu favor. O professor enxerga esse ponto como uma “importante conquista
processual”, já que há uma dificuldade em receber de volta valores pagos de
forma indevida à Fazenda.
Mendes vê algum “grau de novidade” no trecho que estabelece como dever do
Fisco “possibilitar ao sujeito passivo autorregularizar o pagamento dos tributos e
das obrigações acessórias antes da lavratura do auto de infração”. Ele explica que
isso já ocorre, mas apenas com alguns contribuintes “de maior volume”. A ideia
agora é liberar para todos.
O advogado também destaca o trecho que prevê a responsabilidade civil, penal
e administrativa da autoridade administrativa que “agir com dolo, má-fé, abuso
ou excesso” ao supervisionar e aplicar as obrigações previstas no Código. Na sua
visão, isso cria um “freio inibitório para a sanha arrecadatória desmedida da
Fazenda Pública” e traz uma defesa dos direitos dos contribuintes de forma mais
concreta.